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公共服务

 

公共服务,是21世纪公共行政和政府改革的核心理念,包括加强城乡公共设施建设,发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,为社会公众参与社会经济、政治文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础,强调政府的服务性,强调公民的权利。

一、公共服务与基本公共服务

1、公共服务

公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动,即凡属政府的行政管理行为,维护市场秩序和社会秩序的监管行为,以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为,都不属于公共服务,因为,这些政府行为的共同点,是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人,有衣食住行、生存、生产生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求,不是满足公民特定的直接需求。公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求,能使公民受益或享受。譬如,教育是公民及其被监护人,即他们的子女所需要的,他们可以从受教育中得到某种满足,并有助于他们的人生发展。如果教育过程中使用了公共权力或公共资源,那么就属于教育公共服务。但是,诸如执法、监督、税收、登记注册以及处罚等政府行为,虽然也同公民发生关系,也是公民从事经济发展与社会发展所必需的政府工作,但这些类别的公共活动却并不是在满足公民的某种直接需求,公民也不会从中感到享受,只是公民活动的间接公共需求的满足,所以类似政府行为都不是公共服务。

2、基本公共服务

所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上,根据一国经济社会发展阶段和总体水平,为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力,保护个人最基本的生存权和发展权,为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括三个基本点,一是保障人类的基本生存权(或生存的基本需要),为了实现这个目标,需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等;二是满足基本尊严(或体面)和基本能力的需要,需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务,三是满足基本健康的需要,需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活的水平的提高,一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展,水平也会逐步提高。

中国政府提出了基本公共服务均等化的目标,但在操作层面必须明确界定基本公共服务的内容。从中国的现实看,可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。所谓基础性,是指那些对人类发展有着重要影响的公共服务,它们的缺失将严重影响人类发展。所谓广泛性,是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给。所谓迫切性,是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务。所谓可行性,是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。

从上述标准判断,义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务,是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务,是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务,成为现阶段我国基本公共服务的主要内容。

二、政府服务与公共服务

公共服务有三类基本参与者:提供者、生产者、消费者。公共服务的提供者指派生产者给消费者,或者反过来指派消费者给生产者,他们对公共服务的供应承担着重要的责任。公共服务的生产者(也叫供应商),他们直接向消费者提供服务,可能是政府单位、私人企业、非盈利机构,有时也可以是消费者自身。

政府服务是指由政府安排并生产的服务,即政府同时扮演提供者和生产者的角色。而公共服务的提供者显然不止政府,并且由政府直接生产的服务只占公共服务的一部分。

具体说来,政府服务与公共服务二者在以下几个方面有所不同:

1、在服务的提供者上,政府服务的提供者就是政府本身,而公共服务的提供者除了政府之外,还有其他组织,甚至可以由消费者自己来安排。当然,应该承认,即便在西方国家,政府仍然是公共服务的主要安排者。

2、在服务的生产者上,政府服务的生产者也是政府,而公共服务的生产者在中国与西方有明显的不同。在西方国家,作为公共服务的一种模式,竞争性外包已经较为普遍,即便有时候还扮演生产者的角色,政府一般也只是提供服务中的某些要素,同时依靠其他生产单位来提供该项服务的其他要素。在中国,目前政府仍是公共服务的主要生产者。

3、从公共服务的类型上看,政府服务多为纯公共服务,而公共服务还包括大量的准公共服务。并且,从西方国家的发展趋势来看,纯公共服务的比例正在逐步下降,而准公共服务的数量则呈现出明显的上升势头。总之,政府服务只是公共服务中的一种,并且通常是成本高、效益差的一种,其原因倒并不在于政府部门雇员的素质比私人企业雇员的素质差,也不在于公营还是私营,而在于是垄断还是竞争。

三、私人服务与公共服务

这里的私人服务也是指私人提供的面向公众的服务。首先,私人服务可以而且大多以营利为核心目的,即追求自身利益的最大化,而公共服务则不能。私人会按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目,对于那些不能获利的服务,则会消极供给,而公共服务则不能这样。以城市交通为例,如果某个居民小区的住户少、地方偏,私营公司出于效益考虑不会主动去开辟通往该小区的冷线,相反却会去抢利润高的热线,但公交公司却不能因为不营利而不开通该线路。作为一项公共服务,首先需要考虑公共需要得到满足。

其次,与上述区别相联系的是,私人服务本身并不关注公平问题,而公共服务则以公平为主要目标。私人服务的质量与顾客的经济地位密切相关,许多企业以消费潜力高的顾客为专门的服务对象,这并不会对一般的社会公平造成损害。但如果公共服务也进行效仿,则会导致社会不公。这就是说,公共服务是具有普遍意义的,不能被少数人所专享。当然,公共服务或许会偏向于社会经济地位高的公民,但这也是因为此类公民更加了解和珍惜他们对公共服务发表意见的权利,并且敢于向更高层的服务监管人员表达他们的意见,而那些缺乏这种能力的公民则只能得到一般水平的服务。即便如此,这种公共服务的差异性也不应该在公共部门中受到鼓励,因为对于那些贫困阶层的人来说,这显然是有失公正的。

第三,私人服务的顾客群体是清晰的,而公共服务的顾客则是模糊的。为自己的顾客提供优质服务是私人服务的必然选择,因为失去顾客就等于减少盈利。但公共服务却不受顾客保有战略的驱动,因为顾客就是公民,无所谓失去。由于公共机构通常服务于大量的、不同的目标群体,导致对其顾客群体的界定十分困难。

第四,与上述区别相联系,私人服务会对顾客抱怨做出更多更快的回应,而公共服务则不然。因为抱怨处理和补偿对私人服务的运作至关重要,高效的私人服务往往将顾客投诉与企业发展结合起来,其目的是尽量不失掉任何一个顾客。而公共服务则较少这种担忧,所以公民的意见可能迟迟得不到回应,久而久之,顾客抱怨的主动性会逐步降低。

第五,私人服务仅靠市场机制就能形成均衡价格,并且会被有效率地提供出来,而公共服务则无法依赖单纯的市场机制完成产品交换,通常需要引入非市场的力量。同时,私人服务可以有不同的定价,即根据不同顾客群体的要求来划分服务档次,并为那些愿意支付额外费用的顾客提高品质服务。然而,在公共服务领域,仅靠市场机制极易造成价格扭曲或者供给不足,因此通常需要一定程度的政府干预,包括价格补贴或价格管制。

与私人产品一样,私人服务在消费上也同时具有竞争性和排他性。与纯公共产品类似,纯公共服务没有排他性和竞争性,并且无法制定价格也不可能收费,因此只能通过政府投资来免费提供,这类服务包括公共安全、义务教育、基础科学研究等。俱乐部型和公共资源型(或共用资源型)服务都属于准公共服务,但它们在竞争性和排他性的有无上有所不同。

俱乐部型公共服务易于排他而缺乏竞争,即一个使用者对某项服务的消费并不明显减少对其他使用者的供应,比如收费公路、医疗保健、收费教育、体育事业、旅游通讯等等。同时,由于规模收益递增,这类服务广泛存在自然垄断,比如水、电、气的供应以及电信、铁路、港口、机场等,因此需要政府对价格进行适当管制,以保证消费者的利益。随着近年来公共服务的市场化改革,这类公共服务中非自然垄断行业的竞争性开始显现,比如一条公交线路可以有多家公交企业的车辆进行竞争性营业。共用资源型公共服务具有消费上的竞争性,但排他成本偏高,比如公园绿地、高等教育、应用研究等等。这些服务常常难以准确地将成本分摊到每个具体的享用者身上,所以难免有搭便车的现象。因此需要政府采取相应的措施来避免公用地的悲剧。

四、政府公共服务职能

随着社会的发展,政府职能的重心从传统社会的阶级统治、逐渐转向工业社会的社会管理、以及后工业社会的社会服务,但在重心位移的同时,其他职能并没有消失。另外,各种职能的具体内容也都会发生变动,其中社会管理和社会服务职能会有明显的扩张或收缩。应该说明,上述四种政府职能的划分与前文所引的统治、管制、服务行政三阶段的观点是相一致的,其中,社会服务职能即可以看作政府公共服务职能。这样一来,我们可以进一步阐明以下两个观点:其一,公共管理与公共服务都是政府职能的一部分,它们各不相同,又互有交叉。在实践中,不能将二者彼此混淆,更不能用一个去代替另一个。其二,公共管理与公共服务又不完全是政府的职能,二者都有相当一部分是由政府之外的团体与个人来承担的,比如前文提到的公共管理的多中心治理模式、公共服务的安排者和生产者都不只是政府。运用上述两个观点,我们可以解释当前中国公共服务领域存在的诸多问题。比如人们常说的电老虎、水老虎、铁老大,还有政府部门门难进、脸难看、事难办等现象;又如以熟人政治为典型表现的服务歧视和人格化倾向,即政府服务部门对不同的企业和个人由于一些原因(如企业的所有制形式、公民的户籍等)、甚至因为具体服务人员的个人偏好不同而提供不同品质的服务。这些问题的原因大致可以归结为以下两点。其一,模糊了政府公共管理职能与公共服务职能的界限。由于处在转型时期,当前中国政府的职能重心是社会管理,但这并不意味着政府可以忽视公共服务职能。然而,由于在理论上混淆了这两种职能,比如前文所引的管理就是服务等等,导致在实践中政府一味地偏向管理职能,并且还把这种管理当成是在为人民服务。因此,当前迫切需要从理论上澄清这两种职能的区别,这样政府才能在实践中针对不同的职能扮演好不同的角色。其二,误将政府公共服务职能等同于公共服务本身。由于这一错误的解读,使得当前的中国政府不仅提供公共服务,还直接组织公共服务的生产。这就是当前中国公共服务领域普遍存在的政府中心而不是顾客中心的原因所在。并且,由此带来的政府垄断也造成了服务效率和质量的下降。因此,同样需要从理论上阐明,公共服务的确是一种政府职能,但公共服务又不完全属于政府职能,不能由政府包揽。

五、“三公共一公众”:服务型政府的新内涵

2004年2月21日,温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话,鲜明地提出“努力建设服务型政府”的要求,指出公共服务,“就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。这是在十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出转变政府经济管理职能,“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”的要求之后,对政府公共服务范围的新概括,是对建设服务型政府内涵的新界定。

温总理在报告中对政府公共产品提供的范围、重点以及政府公共服务目的的论述层次很清晰,概括起来就是“三公共一公众”:公共产品的范围和内容是提供公共设施,发展公共事业,发布公共信息;公共服务的目的和导向,是为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。

政府职责的基本领域,是在维护国家机器正常运转的前提下,满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要。公共设施、公共事业、公共信息都是具有“外部性”的公共产品。由于生产上的非排他性和消费上的非竞争性,公共产品往往不足。加强城乡基础设施建设,既有利于解决经济发展中的“瓶颈”制约,又有助于改善城乡居民尤其是农村的生产生活条件,有效地促进城乡经济的协调发展,为工业品创造出巨大的农村市场;发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,这是用统筹经济社会协调发展的思路,解决经济发展和社会发展“一条腿长,一条腿短”的必然选择;发布公共信息,包括向社会投资方向的指导性信息、社会就业信息、灾害预警与防治信息、公共事件信息、政务公开信息等。公共信息的及时、完整的公布,一方面能降低经济活动主体的信息搜寻成本,改善对经济活动不确定性的预期,减少经济活动的盲目性。另一方面还能保护社会公众的知情权,提供和改善公众参与社会治理的基本信息条件,有利于形成适当的社会政策。

突出政府的公共产品提供职能,并将提供公共产品的最终目的定位在为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件,这是政府抓住以人为本这个科学发展观的本质和核心,遵循市场经济建设规律并结合破解我国全面建设小康社会中的发展难题,提出的服务型建设的一个总的指导思想。“三公共”的服务对象是社会公众,意味着:政府公共服务的范围覆盖是全体社会公众,而不是某一群体;公共服务的对象是公众的生活和公众参与社会经济、政治、文化活动;公共服务的手段是提供公共产品;公共服务的目的是为社会公众“提供保障和创造条件”。

为社会公众的生活服务,就要积极而又充分地利用好经济社会发展的成果来满足人民群众多方面的需求,实现对发展成果的共享;就要清理不合理的政策,矫正不合理的机制,从体制入手解决关系人民群众切身利益的突出问题,切实解决土地征用中侵害农民利益的问题、城镇拆迁中侵害居民利益的问题、企业重组改制和破产中侵害职工合法权益的问题、拖欠和克扣农民工工资的问题、教育乱收费和药品购销、医疗服务中的不正之风问题;就要大力提倡为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件的“有限政府”理念,防止和杜绝假借公共利益旗号,行与民争利之实行为的发生;就要形成为市场经济活动主体主动服务、平等服务、高效服务、优质服务的政府工作新风尚。

通过改善公共产品的供给,改进社会公众对社会经济、政治、文化的参与条件,从而促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明的协调发展,是政府工作的新思路,意义重大。

六、公共服务的分类

1、公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务,经济公共服务,公共安全服务,社会公共服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入,为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务,如提供水、电、气,交通与通讯基础设施,邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务,如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务,如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求,如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。

2、公共服务按大的专业属性,还可以如下分类:国防建设、国内与国际公共救助与灾害援助、法律法规政策规范、文化经济产业开发建设、精神文明和物质文明建设、信息化建设、标准化建设、工业化建设、城镇化建设、特色产业建设、金融保险与消费建设、职业化和专业化建设发展等。

3、按工程专业属性还可以分为:国防工程、公用设施工程、民生工程、安居工程、法治工程等。

七、政府公共服务的运作理念

党的十八大对深化行政体制改革做出了重大部署,报告指出“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。建设服务型政府的核心就是转变政府职能。要紧紧围绕社会主义市场经济的改革方向,以建设小政府、大社会、好市场为目标,按照“四个分开”要求,继续深化行政审批制度改革,大力实施简政放权,切实减少政府对微观事务的管理,把不该由政府管理的事项逐步转移出去,把企业能决策的事情交给企业,市场能调节的事情交给市场,中介组织能办理的事情交给中介,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,建设人民满意政府。因此,政府在改革过程中要坚持以下理念:

1、主权在民

现代政府首先是民主政府,如果一个政府不是一个民主政府,那它就谈不上是一个现代政府。民主政府不是为民做主的“民主”,而是主权在民的“民主”,亦即国家主权属于人民,而不是属于某个个人或利益集团。这一原则来源于“天赋人权,主权在民”观念的深入人心,这一原则表明现代政府的公共权力来源于人民自下而上的授权,而非自上而下产生,人民同意和支持的政府就是合法的政府。同时也要求政府必须直接服务于民众的普遍利益,而非凌驾于人民之上。这一原则也赋予了人民具有天然的监督政府的权利,同时也要求政府必须通过一定的规制,为维护和保障人民行使这一权利提供顺畅的渠道和途径。切忌将“人民主权”停留在口头上,而必须通过政府组织体制予以落实。

2、以民为本

既然政府的权力来源于人民,那么,人民与政府之间的关系实质上就是一种委托—代理关系,或者说是一种“政治契约”关系。因此,政府是公仆,而不是公婆,政府必须为人民服务,对人民负责,这是现代政府存在的价值基础。因此要牢固树立“公民权利本位,政府义务本位”的观念,完全从人民需要出发,以为人民谋幸福为宗旨,力求做到“向人民学习,为人民服务,请人民评判,让人民满意”。必须以实现最广大人民的根本利益作为政府行政的最高标准,在任何时候任何情况下,都要想人民之所想、急人民之所急、谋人民之所求、解人民之所忧。对政府而言,必须以人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应作为实践“立党为公,执政为民”的最高准则;对每一个公务员而言,都要有责任心、爱民情、效能感和亲和力,实现由“管理者”向“服务者”的角色心理转换。

3、顾客至上

按照委托—代理理论来阐释政府与人民的关系,那么,政府就是企业,人民就是顾客。对一个企业而言,如果他的顾客不信任也不购买他的产品,那么,这个企业迟早要倒闭;对一个政府而言,如果人民对政府提供的服务不满意甚至厌恶政府的所作所为,那么,这个政府迟早要垮台。因此,在现代社会,各国政府都致力于建立一个“企业家”政府,想尽一切办法满足人民的合理期待和正当要求,不断提升为人民服务的标准,并据此衡量政府的绩效。

4、有限政府

与有限的政府相对立的是无限的政府。所谓无限政府是指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受法律和社会有效制约的倾向。现代政府则是建立在市民社会基础上的,因此,它必须正视社会力量的存在,分割和配置社会资源的主体既有政府,也有市场和民间社会。这就决定了政府不可能是一个专权的政府,恰恰相反,现代政府是一个权力有限的政府,这种权力范围的最大边界是以不损害公民合法权益为基本限度。按照公共管理的说法,政府不是“划桨者”,而是“掌舵者”,它的主要职能在于弥补“市场失灵”。

5、依法行政

法治的价值前提是它对基本人权的承认,尤其是公民个人的财产权、自由权和生命权。对这些基本人权不能剥夺、不可侵犯、不可让渡。为确保人权不受专横权力的践踏,法治之下的法律必须对政府的权力加以严格的限制,这就是说,实行法治就必须确定一个“有限的政府”。法治的主要功能在于防止、束缚专横的政治权力。法治要求政府的权力严格地受到法律的限制,要求政府行为不得违背法治所认可的价值前提。因此,绝大多数现代政府在宪法里都明文规定政府必须依法行政,因此,现代政府基本上都是宪政政府,也就是说有外在于政府的法律对政府权力进行规范与制约,政府不能超越法律许可的范围行使权力,更不能以任何借口剥夺或侵犯公民的合法权益,否则,就有可能被认为是违宪行为而受到宪法的制裁。在法治之下,政府必定是守法的政府。法治社会与非法治社会的一个重大区别在于:在非法治社会中,民众心须守法,政府可以不守法;在法治社会中,人民必须守法,政府更必须守法。

6、民主开放

现代政治的基本特征是民主,民主政治的基本要求是公开。因为公民行使管理国家的权力,是以了解公共事务为前提,如果不知道政府的有关信息和程序,公民就无法参与国家事务,从而,民主政治也就成了空头支票。因此,建立信息公开制度,保障公民的知情权,是有效抑制公共权力滥用的基本措施。从成熟的市场国家的实践看,宪法或法律在确认公民享有知情权的同时,也将行政公开作为政府必须履行的义务。同时,仅仅让人民知道政府在干什么,为什么干,只能表明政府是公开透明行政的,只有制定出相关政策和制度来保障人民参与政府决策、监督政府行为,才是真正的民主。可见,树立民主开放的行政理念是对现代政府的基本要求,也是任何一个“阳光政府”必须做到的。

7、高效廉洁

任何政府的活动都要发生一定的成本,同时也向社会提供服务。政府运作的高成本与政府服务的低效率是如影随行的。如果政府在消耗量一定的情况下取得最大的社会效果,或在取得某一社会效果的情况下耗费最小,那么效率就高,反之,效率就低。建立服务型政府,应该首先提升这种机械效率,在此基础上再提高功能效率和系统效率。提升政府机械效率,建立一个廉洁的政府,是对服务型政府最低的要求。一个腐败成风的政府,每输出一个单位的服务往往要支付更高的成本,自然不会有高的行政效率,况且,输出的服务在质量上也往往要大打折扣。尽管提高政府的效率还要依赖其他的要素,但是,只有铲除了腐败,其他的要素才能发挥应有的功能,最终为提高政府效率准备条件。在逐步降低政府成本的基础上,增强政府的回应性也是提高政府服务效率的又一重要环节。

8、公正平等

公平、正义和平等是政治文明的重要内容,也是政府行政的价值取向。但是在具体的行政过程中,政府往往不自觉地侵犯人民的生命、健康和财产等基本人权,在当今时代,没有哪一个政府敢于以忽视人权为前提来设计政府的治理模式。恰恰相反,保障公民的合法权利,保障最广大人民的根本利益成为政府公共性的重要体现,正义可以将人民的力量凝聚在一起,公平地分配社会资源,正义的社会结构和政府治理模式也为保障每个公民的合法权益提供了最大限度的公平。例如,政府公共职位和职务向每个公民开放,而不是只在官僚体系内部选拔,就是一种机会上的平等,也体现了政府的公正性。

9、责任信用

在任何一个社会里,政府都是最大权力的拥有者,政府的官员也具有特殊的社会地位,从而,政府极容易形成唯我独尊、无事不管的文化生态,政府官员也容易形成官僚作风和衙门习气。在一个以自我为中心、不负责任、信用缺失的政府中,决策随意、执行不力、职能越位和部门失职成为司空见惯的事情。政策可能朝令夕改、法出多家、政出多门;官员可能信口开河、言行不一、政策多变。在对公民或其它社会组织行使权力时,无故拖延、互相推诿、渎职、失职,互相扯皮,这样,市场主体就会面对很多不确定因素和不可预见的环境,从而导致预期的短期化和行为的短期化。据此,现代政府都认识到,“权力就是责任”,信用就是选票。要倡导建立一个“责任型”和“信用型”的政府,建立相应的权力监督体系,严格执行行政执法责任制和行政过错责任追究制等。在制度建设上,合理规划权力、利益与责任的关系,以责任制约权力,强化政府在公众心目中的公信力。